前已述及，市场在资源配置方面的作用在欧洲中世纪后期已见端倪，一种新的文明－－作为资源配置基本手段的市场经济萌芽已经出现，但它的最终确立却是在欧洲工业革命前后完成的。

　　谋求工业化是世界各国从不发达走向发达所追求的主题。当代所有发达国家都是高度工业化的国家，而发展中国家则几乎都是工业落后的国家。但工业化并不是一件自发的或自动的事情，相反，在不发达的经济体系里，往往有许多自发的力量或因素阻碍着工业化的进程，甚至会把它拖在农业社会里。这些因素主要包括：资金不足、市场狭小、不利的贸易条件、城乡隔离、基础设施落后、技术水平低、人的素质差以及体制障碍等。而促进工业化的各种力量是应当以政府有意识的组织还是应当以私人企业的发展为主，这个问题历来存在很大争议。通过对市场经济和工业化历史的考察，我们可以认为，至少在资本形成时期和工业化初期，“必须依靠国家尽可能地执行企业才能方面的领导任务。” 这样，公共财政承担起促进工业化实现，进而促进市场经济体制全面确立的职责，便是义不容辞的了。

　　工业革命前，市场经济体制已经初步建立起来，但尚处于不成熟、未定型状态。这个时期以地理大发现和新航线开辟为起点，以圈地活动和对外掠夺为基本内容，也就是人们常说的资本原始积累过程。这个过程始终有国家公共财政相伴随，没有财政的支持，资本原始积累不可能顺利完成。无论是更早一些的葡萄牙人的航海活动，还是迪亚士、达•迦马、哥伦布和麦哲伦的地理大发现，都是在葡、西王室的财力支持下进行与完成的。资产阶级革命后，自17世纪后半叶，“圈地运动”已不再是私人自发进行，而是通过“议会圈地”方式在国家政权直接参与下进行，国家公共财政支持市场经济进程的作用已十分明显。这个时期国家公共财政是“重商主义”的，这一政策一直持续到资本主义生产关系完全建立和市场经济体制全面确立为止。在重商主义时期，国家公共财政对于资本主义生产关系与市场经济发展的作用主要表现在：

　　（1）随着近代国家的形成与其规模的扩大，特别是在对外战争的刺激下，公共需求－－行政部门与司法部门费用、防御工事、军舰、军港、各种武器、其他军用物资等迅速增长，推动了工场手工业和商业的发展。

　　（2）政府大规模修造道路、桥梁，开挖运河，改善社会基础设施，如城市给排水、街道照明与垃圾处理、消防设备，兴办教育（如1539年丹麦政府制定的发展学校政策；1535年波尔多市政府建立了居耶农学院等），设立国家邮政部门，创办济贫院或向穷人提供积存物资等，为市场经济体制创造了“外溢经济”（亦称“外差经济”，即指私人利益与社会利益不一致的现象）效应。

　　（3）政府通过投资、采购、税收、行政与法律手段等对经济实行干预。如通过立法鼓励或限制消费（柯尔伯制定的服装条例促进了奢侈品消费与生产。16世纪巴塞尔、伯尔尼和苏黎世三个城市政府则对某些礼服的尺寸、鞋尖的长度、女帽的高度等作了规定，以限制消费，鼓励储蓄）。又如英国通过对葡、法两国生产的葡萄酒实行差别关税，刺激了葡萄牙酒的进口，抑制了法国的进口，并通过一系列法令对鞣皮、鞋、羊毛、毛线纺织业生产实行控制。

　　 4）政府对短期资金和长期资金的强烈需求，推动了私人金融与公共金融、短期信贷与长期信贷的发展。特别是政府对长期金融需求的上升，推动了一系列政府银行的建立，其中有圣乔治银行（热那亚）、神圣银行（那不勒斯）、阿姆斯特丹银行（1609年）、吉罗银行（1619年，威尼斯）、纽伦堡银行（1621年）、英格兰银行（1694年）。

　　实行重商主义财政政策最具代表性的是法国。

　　在16世纪和17世纪，法国总体上仍是一个自给自足的农业国家，国内市场有一定程度的发展，但都局限在块块分割的区域里，全国统一的大市场还没有形成。这种旧体制束缚了经济的发展，社会已难以提供政府运转所需要的财力。为了开辟财源、振兴法国经济，路易十四（1643－1715年）推行了重商主义政策，即“柯尔伯主义”。

　　 柯尔伯（1662－1683年），作为当时的财政总监，主持了这次改革，所推行的政策以有利于市场和经济发展的财政政策为主，主要内容有：

　　（1）制定预算，对国家行政实施有效监督。柯尔伯建立了财政收支表，使得政府的每一笔收支都有严格的记录，这样做，可掌握国家资产的流向，监控政府的收入与支出，确保国家机器正常运转拥有正常的财力支持。

　　 （2）改革税制，增加财源。柯尔伯一方面加强对国王领地的税收，改进王室资源的管理办法，一方面对基于特权的捐税制度进行改革，增加较为公平的间接税，国家财力得以大大增强。

　　 （3）扶持手工工场的发展，增加产品出口。柯尔伯在推行中央集权的财政政策的同时，也积极推行政府全面干预经济的经济政策。他看到法国农产品的市场化程度较低，在国际市场上并无很强的竞争力，而工业品则有更好的销路，于是，他积极主张政府对手工工场大力扶持，不但提供贷款和免税政策，而且还引进大量的能工巧匠，敦促工厂主制定规章以保证产品质量，提高产品的竞争力。

　　 （4）保护国内市场，加强出口。柯尔伯为了保护国内新兴工业市场，刺激手工工场的发展，对外国具有一定竞争力的产品征收很高的进口税，阻止国内资产的大量外流。与此同时，柯尔伯通过创立几家大型的国家垄断的公司，发展海外贸易，向外推销法国产品，积极拓展海外市场。柯尔伯实行的政府全面控制经济的政策带有鲜明的公共财政干预经济的特色，这些政策大大激发了法国经济的活力，新兴工业取得了很大的发展，农业也较以往有所增长，海外贸易与日俱增，产品出口幅度提高迅猛。同时，这种与古典自由经济学所倡导的国家与市场关系原则相悖的“柯尔伯主义”，即国家全面领导经济的模型也作为国家干预经济的模式一直影响着法国后来的经济发展。

　　 工业革命前市场经济体制虽已建立，但还处于不成熟、未定型状态，主要表现在：股份制经济尚未成为主导性的生产组织形式，劳动力市场尚处于“相对的原始状态”，商业银行尚未成为金融市场的主体，现代宏观调控体系尚未建立起来。用意大利历史学家和经济学家奇波拉的话说，这一时期“对市场连接仍旧存在着重大限制，货币经济尚未完全建立，度量衡单位仍不统一，交通运输仍旧困难重重，欧洲境内仍存在着众多国家，各国内部地方通行税如同各国之间的关税一样限制了商品自由流动。购买力仍集中于一小部分人的手中，对纯消费性商品的需求仍占主导地位。” 而所有这一切不成熟之处都要在工业革命和政府公共财政的有效调节下才能得到完善与发展。工业革命＋公共财政形成了某种“多米诺骨牌”的效应。只有在这一效应的刺激下，市场经济体制才得以在欧洲全面建立起来。

　　 从1780年到1850年，首先在英国发生的工业革命造成了历史进程的突破，开创了人类历史的新纪元。以机器发明、蒸汽机使用、能源开发与交通运输巨大发展为主要内容的工业革命，引起了社会生产力的巨大提高和市场供求总量规模的日益扩大。这种总体进程的突变导致了市场经济体制在英国的完全确立和成熟定型，进而在其他欧美国家广泛建立起来。“工业革命在漫不经心的观察者看来仅仅是经济和技术问题，实际上它是可怕的非常复杂的政治、社会和文化大变动问题。”

　　 “最早的工业革命几乎完全是自由市场的产物” 在工业革命的发源地英国，现代经济的最初成长完全是建立在市场基础上而不是由国家驱动的，也就是说，市场经济并不是由国家建立的，而是市场发展的结果。但这决不是说，市场经济体制的建立过程不需要国家的介入，恰恰相反，国家财政在此过程中提供了“制度创新”这一市场经济体制建立的先决条件，并在为市场服务的过程中锻造了自己的“公共”性质。市场经济体制并不是一夜之间从天下掉下来的。没有重商主义的财政政策，没有资产阶级革命后形成的一整套政治权力和行政管理的运行机制，市场经济体制不可能产生于工业革命之前，更不可能在工业革命后风行于欧美各国。正如奇波拉所说：英国自17世纪革命之后，“政府演变的整个过程，造成无比的政治稳定和社会协调，……与其邻国相比，英国具有统一的货币、税收和关税制度以及健全的商法之利” ，正是由于公共财政和其他国家行为，才使工业革命在市场机制作用下首先产生于英国。在工业革命过程中，虽然国家并没有直接介入到市场资源配置中去，但它通过消除旧制度对经济的束缚，使消费、供给和商业中介活动冲破了行政的、疆域的各种壁垒，大大增强了商品、劳务、资本和劳动力的自由流动性、便利性、灵活性，使得消费者和厂商均可在自主决策的前提下获得最大利润和利益。总之，资本主义国家的公共财政在不同程度上促进了各自国家的工业化和市场经济体制的建立。具体表现在以下几个方面：

　　 1. 为工业发展提供必要的基础设施。

　　 历史显示，现代市场经济发展本身就需要政府提供越来越多的属于公共产品性质的基础设施，政策所介入的公共产品供应领域也因此而逐步扩大。所谓“基础设施”（Infrastructure），就是支撑和决定一国经济活动和发展的基础，其范围从公路、铁路、电报、电话、电力厂、自来水厂到学校和医院。一个国家的基础设施越好越完善，其经济运行和发展就越正常和迅速。而基础设施所涉及的建设项目，一般都需要巨额投资，而且具有建设周期长、投资收益比较慢或者根本不可能通过市场获得收入的特点，私人部门不愿投资或无力投资。一些西方经济学家将这些耗资巨大的长期投资称作“社会经营资本”，它需要政府具有“远大的眼光和恒久的毅力”，并且只有靠“对未来的信心才能办得起来”。由于“社会经营资本”意味着社会经营开支，其本身是不盈利或很少盈利的，因此，客观上需要把它纳入政府公共财政计划，最好由政府来投资。

　　 美国华盛顿总统时的第一任财政部长亚历山大•汉密尔顿于1791年12月提出《关于制造业问题的报告》，这份报告是他提交给年轻的美国国会的四份报告中的一份，也是唯一被国会否决的报告。该报告中关于国家支持工业发展的论点，两个世纪以来一直在美国和其他国家引起反响。汉密尔顿认为，一个强大的制造业基础会增加国家的“收入和财富”，创造更多的就业机会和刺激移民，会吸引外国资本，以及使国家更加独立和安全。但是，一个强大的工业基础是不会自动形成的。汉密尔顿警告说，美国的小制造商如果得不到保护和外助，就永远赶不上欧洲更大规模和更先进的制造商。

　　 “没有什么比把公共财富用于取得一种新的和有用的工业分支更能发挥效用了；没有什么比持久地补充总的生产劳动力储备更有价值了。”

　　 “忍受暂时的花费……是对社会有利的－－它将换来工业和财富的增加，资源和独立性的增加，以及最终的廉价情况”。

　　 工业革命时期，政府提供的基础设施以工业发展所必需的项目为主，特别是给交通运输业以巨大的支持和资助。这一特点在铁路业的发展中表现得十分突出。美国政府在南北战争后曾采取捐赠土地给铁路公司的办法鼓励私人资本修建横跨北美大陆的铁路干线。在19世纪最后几十年至20世纪初，美国联邦政府和地方财政拨给铁路公司的土地总计在21500万英亩以上，超过法德两国领土总面积。此外，美联邦政府和地方政府还给铁路公司以财政资助，或直接贷款，或出面充当铁路债券的担保者。美国政府的资助措施极大地激发了私人资本投资于铁路建设的热情，美国铁路网的普及在资本主义国家中是最快的。

　　 我们再来看工业化道路比较曲折的法国。

　　 进入19世纪，法国的经济仍落后于英国。直到19世纪中叶，法国仍缺乏一个统一的市场，不同区域的谷物价格相差达70%；同时，城市化进程十分缓慢，只有25%的人口生活在城市里，城市基础设施也相对落后，使得法国的工业失去诸如富裕劳动力、良好的运输条件和服务项目等城市经济的支持；大部分的资金都藏匿于床垫下，很少用来投资。这些情况都与法国落后的交通运输条件有关。然而，法国民间金融和企业家似乎不为交通运输条件落后的状况所动，很少有人愿意出资承担修建耗资巨大的具有长距离运输能力的铁路。40年代，法国政府开始着手改变交通运输落后的状况。1842年，通过立法确立建设法国的国家铁路网，国家以修建铁路地基的形式为修建铁路提供切实的补助，并且又以在每个路线上的专营权的形式出租给私人公司。另外，国家还积极引进英国的资金、工程师和先进的管理技术，加快法国铁路网的建设。1848年，法国社会发生了剧烈的动荡，铁路建设因外援的撤走而受到一定影响。路易•波拿巴执政后便开始“克服这些障碍并且着手新一轮建设浪潮……还主办法国首家长期贷款银行（the Credit Mobi-lier）。它集中在短期基础上的存款的同时将在长期基础上贷款给铁路及其他工业冒险行业。在1850和1860年间它促成平均每年增长五倍的铁路投资” 。铁路建设的勃兴即刻产生了良好的经济效果。1861年收获的2/3谷物通过铁路装运，使巴黎供给农产品的领域由30英里扩展到155英里，过去在一定限额下生产的地区特产能够被廉价地运出去，使它们的市场得到了迅猛发展，巴黎的谷物价格开始控制农村谷物价格，牲畜饲养业也应统一市场的整合起了变化。政府通过各种措施改善交通运输条件，使得本来过于孤立的法国区域市场联结起来，不但增加了社会的供给量，而且在短短的时间内借助所扶持的市场的力量，实现了一定程度上的资源优化配置。从代表旧势力的路易•波拿巴政府采取的改善交通条件的措施中，法国政府再次感受到了“公共财政”的巨大作用。

　　 19世纪70年代和80年代，法国发展公共工程的速度加快，主要是在“富列辛埃计划”的带动下，大量投资于公共工程，特别是交通运输业。1879－1904年间，法国政府用于公共工程的拔款，大约相当于付给德国的战争赔款（50亿法郎）。在此期间，法国新建了近20万公里的道路、200公里运河，约3万公里铁路；把敦克尔克、迪埃普、卢昴、南特和波尔多的海港加以浚深，并另建了几个新港。

　　 2. 直接投资于工业部门

　　 当时各主要资本主义国家还采取政府直接投资的办法扶持国内工业的发展。德国在俾斯麦政府时期便采取国有化政策，政府出面掌管一些重要工业部门，并发展公私合营的资本主义企业。到第一次世界大战前，德国44个最大的矿山和12个钢铁企业，以及24%的发电设备和20%的制盐生产，都归国家所有；80%以上的铁路线也由国家经营。国家投资弥补了私人资本的不足，并且使生产和资本趋于集中。俄国政府除了直接投资和向私人资本贷款外，还通过政府大量订货来刺激私人资本的发展壮大。后起的资本主义国家日本更是利用财政手段积累资本、成功地实现了工业化。这一点在美国经济学家讷克斯的著作《不发达国家的资本形成问题》中有细致的描述：

　　 “在不发达国家内利用财政手段来积累资本，并不是一个学院式的和不现实的主意。在这方面已经有了重要的范例。我们可以看一看日本。在经济发展的开始时期，特别是在19世纪70年代和80年代，公共工程和工业扩展的资本是由政府一手提供的。钱是怎样来的呢？是靠极高的税收，特别是对农村人口征收的税；有时是靠向城市里的商业中产阶级强募的公债；也是靠信用膨胀，这种信用膨胀只要能反映国民经济中货币部分的增长就不是通货膨胀。……日本没有引起多大的通货膨胀就实现了工业的增长。”

　　 3. 保护贸易

　　 本时期中，大多数资本主义国家为保护本国工业发展都采取了保护主义的对外贸易政策。据有关历史资源，1914年欧洲一些资本主义国家工业品的平均关税水平如下：

　　 英国 0（%，下同）

　　 荷兰 4

　　 瑞士、比利时 9

　　 德国 13

　　 丹麦 14

　　 奥匈帝国、意大利 18

　　 法国、瑞典 20

　　 俄国 38

　　 西班牙 41

　　 如果说10%左右的关税率属于“温和型”，那么，可以说第一次世界大战前大多数资本主义国家都采取了高税率的保护主义政策。各主要资本主义国家，除英国外，大都在19世纪70年代或80年代提高了关税税率。德国在19世纪80年代中期以前，工业品关税率为10－15%，农产品税率为5%－7%，此后便有显著提高，其中农产品税率提高了5倍。法国和俄国的关税率在这个时期中更是连续不断地高升。其他欧洲国家，如意大利、奥匈帝国和西班牙等等，都采取了类似的政策。19世纪最后20年几乎成为关税战时期。

　　 美国在1861年通过新的关税法案，将本已较高的应纳税商品关税税率提高到47%，1890年麦金莱法案则进一步提高到49%，超过了欧洲国家的水平。美国保护工业品国内市场的倾向尤为突出。1913年，美国全部进口商品税率平均为32%，其中制造品高达44%。德国也有类似的情况。在德国，进口原料免税，初级加工品低税，加工制成品则分别实行较高税率。例如棉花进口免税，而棉布进口则征收50%的关税。

　　 本时期，资本主义陈营中未实行强烈保护主义政策的国家只有英国。然而，其他资本主义国家工业的增长，特别是一些新兴工业的迅速发展，给英国经济带来沉重的压力，英国内政界和舆论的态度开始发生变化，在19世纪80年代，英国一些人士开始鼓吹以“公平贸易”取代“自由贸易”，19世纪90年代又有人主张组成“帝国关税同盟”。这一变化反映了英国经济在国际竞争中地位的下降以及英国自由贸易政策的微妙转变。本时期中，英国政府多次迫使一些英联邦成员国和殖民地降低关税，向英国工业品敞开大门。

　　 4. 鼓励出口工业

　　 资本主义国家在工业化过程中极为重视发展出口工业，往往由政府对一些产品的出口实行津贴政策，以支持本国工业品在国外市场上的竞争活动。英国采取免税出口一切工业制成品的政策。早在1691年就取消了猪肉、牛肉、奶油、干酪和蜡烛的出口税，1699年又取消了毛织品、谷物、面包和其他若干商品的出口税。

　　 由于政府积极支持，本时期大多数资本主义国家的出口贸易都有很大发展。各国出口占国民生产总值的百分比为：

　　 国 别 1870－1880年 1910年

　　 德 国 16.9 14.6

　　 丹 麦 20.7 26.7

　　 法 国 12.6 15.3

　　 意大利 10.2 11.0

　　 挪 威 14.6 18.3

　　 英 国 17.0 17.5

　　 瑞 典 15.8 17.3

　　 整个欧洲的出口/GDP平均水平由1870－1880年的11.7%提高到1910年的13.2%，1913进一步提高到14.0%。美国的这一比例在本时期中也有所提高，1869－1873年为6.3%，1882－1886年为6.6%，1897－1901年为7.4%，1912－1916年为7.6% 。美国拥有欧洲国家所没有的广阔的国内市场，其工业发展还是以国内市场为主，所以这一比例明显低于欧洲国家。

　　 5. 发展教育和科学研究事业

　　 教育和科学研究事业能够产生巨大的外部正效应，其特点是投资浩大、风险高而且投资难以收回，因而也是一个公共产品的范畴，也应归入公共财政的职能范围。如果完全由市场这只“看不见的手”来引导，这部分公共产品的供应定然会严重不足，无法满足社会的需要，因此，工业发达国家的政府历来非常重视用它们的有形之手来组织基础和尖端科学的研究。

　　 工业化进程需要一大批有知识、有专业的工程技术人员和熟练劳动力，特别是后起国家，要缩短与先进国家之间的技术差距，发展教育事业是必经途径，公共财政用于教育方面的投资具有超前的性质。在工业化过程中，凡是教育超前发展的国家，其工业化速度就比较快，反之则反是。拿美国与英国相比，19世纪后半期美国的教育经费不仅在国民生产总值中占的比重大于英国，而且其经济增长率也超过英国。

　　 各国工业的竞争，在很大程度上是科学技术的竞争。主要资本主义国家在工业化时期采取了一系列促进科技发展的财政措施。美国和德国在这方面是最为积极的。

　　 美国1789年宪法通过了给予国会专利授予权以促进科技进步的方案，强调了科技的重要性。早在19世纪初，在知识产权体制尚未建立的情况下，美联邦政府对科技研究工作就给予了大力支持。正如现代通讯体系，包括国际联网是由政府促成的一样，早期的科技进步也是如此。例如1842年，美联邦政府资助了从巴尔迪摩到华盛顿的世界上第一条电报线；1863年投资建立了国家科学院；19世纪70年代和80年代在全国各州设立了工业科学研究所和农业试验站；联邦政府还以赠予土地的方式资助各州建立理工科大学和农业院校。德国政府非常重视资助和组织科学家的研究活动，尽可能为之提供良好的条件，引导科学家在一些重要的、有前途的部门做出革命性的发明发现。据有关历史资料，在1851－1900年间，世界各国取得的重大科学技术成就，美国有33项，法国75项，英国106项，德国最多，有202项。1901－1920年间，获诺贝尔自然科学奖的人数美国为2人，英国8人，法国11人，德国有20人。这几个国家几乎垄断了当时世界上所有重要发明创造成果，而这些成就的取得，与各国政府高度重视科学技术的发展、通过公共财政政策给予的巨大支持分不开的。

　　 6. 开始举办社会保障事业

　　 社会保障（Social Security）从其本意讲就是社会安全的意思，是国家为了保证公民基本生活来源的安全而设立的收支项目。一般认为，社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利3个部分。

　　 现代意义上的社会保障制度起源于西欧。中世纪末期，由于政治权力从封建主和教会手中逐渐向新兴的民族国家政府转移，原有的封建主对依附者的恩惠和教会提供的慈善项目日趋式微，地方政府和国家开始承担起扶助病人、穷人和老人的社会责任。但是，“在18世纪以前，很少有国王、政治家或政治哲学家认为，国家应当为其人民的经济福利负起责任，两者是必然相联系的。国家的财富仅从属于君主－－属于国王、王后，以及那些设计、资助、指导各种方案来积累外国财富，以便发动战争及增加其权力和威望的臣僚－－而不是属于这个国家普通人的福利。爱国主义意味着献身于君主而不是同胞公民。” 到工业社会兴起出，出现了种种前所未有的社会危机，特别是19世纪末、20世纪初，战乱、革命和各种社会变革频繁发生，西方国家开始通过立法确定政府的社会责任，这一时期是社会保障制度的形成时期。1883年以后，德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划，先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法，开创了有政府参与的社会保障制度，形成了比较完整的社会保障体系。此后，其他欧洲国家也相继建立了社会保障体系。例如，法国于1898年实行了工伤保险，英国于1908、1911年分别通过了《养老金法》和《国民保险法》，瑞典于1891年实行了疾病保险，1913年实行了老年保险。

　　 从欧洲各国建立市场经济体制的实践可以看出，公共财政从它诞生那天起，就担负着向市场、向社会提供公共服务的职责，充当着市场经济体制建立的推动者和保护神。可以说，没有公共财政的介入，由自然经济向市场经济过渡的历史进程将极为缓慢，市场经济体制要取代自然经济体制而成为支配性的经济制度将遇到不可逾越的障碍。从这个意义上说，有市场经济必有公共财政，而仅有公共财政而无市场经济，公共财政也就失去了存在的意义。欧洲工业革命完成、市场经济体制成为支配性经济制度后，我们看到，经济学家公认的公共财政的几大职能－－提供公共产品、维护宏观经济稳定、保障公平的收入分配，都已初步具备，由此我们可以断定，公共财政已然成熟，成为市场经济条件下的一种特有的财政类型。