在工业革命、市场经济体制形成之后的一个相当长的历史时期内，市场机制能够有效地发挥配置资源的主导性作用，而且社会分配不公和宏观经济运行不稳等问题，尚未对市场经济制度构成否定性威胁。这就决定了此时的政府公共财政只需注意归自身支配的那部份资源的有效配置问题，而无需介入公平和稳定等重大的经济与社会问题。

　　 然而，随着资本主义经济的发展，自由放任的市场原已存在的隐患日益凸现出来，集中地表现在公平与稳定两大问题上。进到19世纪以后，社会分配不公状态的加剧及其相应引起的社会动荡，充分地证明了市场机制是无力解决社会公平问题的。此外，随着经济发展和规模扩大，西方经济周期愈益显示出其严重性，并最终导致了本世纪30年代西方世界经济大危机的爆发，宏观经济不稳定已成为对现存的社会制度和经济制度的致命威胁，这说明市场本身是无力解决宏观经济问题的。

　　 在这一背景下，西方政府通过自身收支活动大规模进行收入、财富和社会福利的再分配，通过宏观经济政策的干预以克服经济危机等，使得西方国家的公共财政政策从以自由放任为基本特征转向了以政府干预为基本特征。市场经济需要公共财政的介入、需要其自身职能进一步完善。

　　 公共财政制度的完善就主要表现在为解决上这两大经济和社会问题而建立的宏观调控体系和社会保障体系方面。

　　 前已述及，早在市场经济体制和公共财政的形成时期，政府就已经参与了国家的经济生活，这表现为政府管理那些掌握在自己手中的财产，如军工厂、邮政、电讯、铁路等；实行为保护民族工业对抗外商竞争的关税政策等。但是，政府对经济的这种干预是有限度的，它仅触及到资本再生产进程的个别方面，而不是主要方面。那时的资本主义再生产主要是由市场来进行调节，而且人们普遍以为市场的调节会使经济达到最有效率的合理状态。但是随着资本主义的发展。经济危机周期日益明显。一九二九——一九三三年的世界性的资本主义经济危机使资本主义经济受到一次毁灭性的打击，经济萧条导致社会阶段矛盾和社会问题的尖锐化。人们对资本主义经济的原有的理论和认识面临着危机，迫使人们重新思考经济中的问题并寻求解决这些问题的办法。

　　 二十世纪三十年代末，英国经济学家凯恩斯（J. M. Keynes）出版了他划时代的著作：《就业、利息和货币通论》，从理论上阐述了国家干预经济的必要性，国家干预经济的主要手段就是财政政策。这种理论后来一直被认为是公共财政的思想基础和理论发端。

　　 本世纪30年代以前的西方主要资本主义国家对市场的调节，其主要特点是，公共财政政策的设计基本上没有时间限度和数量目标，而凯恩斯及其继承者们的宏观经济学所设计的公共财政政策却是有着明确的时间限度和数量目标的。美国经济学家埃尔肯（Peter G. Elkan）在其著作《新模型经济——对本世纪余年的经济构想》（The New Model Economy: Economic Inventions for Rest of the Century, Pergarmon Press, 1982）是这样描述的：

　　 “在1815年到1914年这一个世纪的西方经济中，这样的‘立法’规则大体上是经济政策所使用的主要工具。”

　　 “诚然，从最早的文明时期起公共权力中心也采取过有时间限制的经济措施，并设想过数量目标。统治者（后来是国家）想必已经有过的目标是：通过在一个确定时期内征收预定数量的财政收入来支付这一时期的预计开支，这些开支也是预先有过数量划算的。从拿破仑战争时起，英国采用的形式是年度公共预算。但是，有很长一段时期，国家制定它的财政目标，就象任何家庭试图使收支相抵一样，完全没有考虑到它的行动对作为整体的经济的影响。凯恩斯政策的革新就在于把对公共收入（税收和公债）和公共支出的调节（两者统称财政政策）用来为实现经济活动和就业的预期水平服务。”

　　 1933年美国政府实施的“罗斯福新政”是政府大规模干预经济活动的开端。此后，依靠政府的干预对付经济危机、保持经济稳定增长成为一项经常性的措施，成为西方各国政府的一项重要经济职能。

　　 美国政府的财政政策由财政收入政策（税收政策）和财政支出政策构成。由于政府编制预算的重点在预算支出，所以财政支出政策是最重要的财政政策。

　　 美国政府运用财政政策干预和调节总需求，主要是以扩张性的财政政策为主，扩张性与紧缩性的财政政策并用。在经济危机或衰退期间，主要采取扩张性的财政政策。在税收政策方面，主要是减免公司和个人所得税，降低各种税率，以及对企业实行加速折旧，以减少税收，刺激私人投资与消费；在财政支出政策方面，主要是增加政府用于转移支付、各种补贴及采购商品和劳务的支出，以刺激私人消费与投资。同时，增加政府直接投资，以弥补私人投资的不足，即通过减少税收与扩大财政支出，扩大社会总需求，缓和总供给与总需求之间的矛盾。在经济过热或通货膨胀急剧增长时期，则采取紧宿性的财政政策，通过增加税收，减少政府用于转移支付及采购商品劳务方面的支出，以抑制私人投资与消费，压缩社会总需求，抑制物价上涨，缓和通货膨胀。

　　 30年代大危机期间，美国政府为刺激社会总需求，缓和生产过剩的经济危机，采取的主要财政政策措施是：首先，通过发放各种救济补贴，提高失业者的购买力，以增加个人消费需求；其次，在工业方面，通过政府直接投资，创办名目繁多的公共工程，以吸收失业者就业，人为地制造和增加对消费资料和生产资料的需求，并以此带动私人投资，以扩大社会总需求；再次，在农业方面，与农民签订限产休耕协议，通过收购过剩农产品和对农民实行限产补贴和出口补贴的办法，提高农民的购买力，增加社会有效需求。

　　 战后，美国政府在财政上实行的扩张性政策主要表现为赤字财政政策，即不惜大量举债来扩大政府支出，同时削减税收收入，使预算支出大大超过收入。其具体措施是：扩大政府用于采购商品与劳务的支出（主要是军费开支），增加社会福利费用，实行旨在刺激工业、农业增加生产和投资、扩大销售和出口的各种补贴，大规模减税和对企业实行加速折旧等。二次大战后，美国政府用于商品和劳务采购的费用很大，且增长得很快。美国联邦、州和地方政府商品与劳务支出合计，战前的1935年，占国民生产总值的13.8％。战后，到70年代末占19.6%，采购总额达4743亿美元，1982年更高达21.1％，总额达6492亿美元。70年代以来，三级政府的总支出约占国民生产总值的1/3，可见，政府财政支出的大部分用于商品与劳务的采购，以刺激社会总需求，促进充分就业与经济稳定增长。美国政府用于社会保险和社会福利方面的支出也相当可观，且支出比重不断上升，已超过军费开支，成为财政支出中的最大项目。1948～1980年，联邦政府支出中，社会福利开支占国民生产总值的比重由3.7％增至11.5％，加上州与地方政府开支所占比重由7.2％增至18.7％。数目巨大的社会福利支出，直接发放给贫困者与失业者，用于购买生活资料，可增加社会购买力，缓和总供给与总需求之间的矛盾，特别在危机与衰退期间，政府通过延长失业者享受救济金的期限，或放宽领取救济金条件，借助扩大政府的转移支付增加社会需求，以缓和危机的影响。由于政府实行扩张性的财政政策，政府的财政支出迅速增长，从1948年到1983年联邦政府的开支增长了25.7倍（剔除物价上涨因素后仍达5.6倍）。同时，由于政府通过减税和为企业提供各种税收优惠刺激私人投资，扩大总需求，政府的税收收入又趋于减少，因此，实行扩张性财政政策的结果造成美国政府巨额的财政赤字，1948～1983年的35年间美国联邦政府的财政赤字总额（扣除盈余）达7979亿美元。美国政府的这种以扩大预算支出，实行赤字财政为主要内容的财政政策，通过种种人为的措施扩大了社会对生产资料和消费资料的需求，暂时缓和了生产过剩的危机，在一定时期内确实对经济增长发挥了重要作用。战后美国20多年的经济繁荣就是建立在这一基础上的。

　　除了对市场实施宏观调节，公共财政在弥补市场在收入分配上不平等缺陷方面的作用也是非常突出的。

　　由于种种原因，市场之树所结出的分配之果在大多数情况下是不平等的。这一点在市场体系建立之初就已存在，随着市场经济的发展，不平等问题也越来越严重，因此，由市场体系产生的收入分配必须通过政府这只“看得见的手”（主要是公共财政）加以校正。其主要手段是“转移支付”（Transfer Payment）。由于转移支付是一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出，所以它本身就是对市场交易的一种调节，是通过政府这只“看得见的手”对国民收入进行再分配以达到某种平等性目标的手段。它一方面通过诸如“累进税”等手段把高收入者的一部分收入集中到政府手中，另一方面又通过援助穷人及其他种种社会服务项目的支出来补助低收入者。一个世纪以来，主要资本主义国家的“福利性转移支付”呈现出逐步扩大的趋势。例如，英国的社会服务支出占国民生产总值的份额，1910年为4％，到1975年已达到29％。主要经济合作与发展组织国家（Organization for Economic Co-operation and Development）在70年代后期，其社会服务项目支出占整个公共支出的比例大都超过了50％。前述美国政府加大社会保险和社会福利支出的例子，也证明了这一点。

　　目前，福利国家模式为各工业化国家所采用，社会保障制度进入鼎盛时期，各种社会福利几乎创办了社会成员“从摇篮到坟墓”的全部需求项目。政府大规模的再分配活动，直接将收入、财富和社会福利从富裕阶层转移到贫穷阶层手中，它直观地表现为是损害富裕阶层而仅为贫穷阶层提供的“服务”，但政府的再分配活动大大地缩减了社会的贫富差距而缓和了社会矛盾，使得富裕阶层能够在较为平和的状态下发财致富，则又是符合富裕阶层的根本利益的，因而也是为富裕阶层提供的“服务”。更主要的是，政府的再分配活动缓和了社会矛盾，使得市场经济得以继续正常运转下去。

　　政府的宏观经济政策运作，大大缓解了宏观经济的波动程度，保证了市场经济的正常运转，避免了经济危机根本否定市场经济制度的结果。宏观经济的相对稳定增长，是既有利于富裕阶层，也有利于广大贫穷阶层的，因为在经济危机时被抛入赤贫深渊的大体上是贫穷阶层，此时财政进行公平分配和稳定宏观经济的活动，显然是符合市场根本利益的，是为市场提供的“公共”服务。

　　三十年代以后西方各国公共财政职能的进一步完善，说明财政再也不象以前那样是从政府预算的需要出发，而是从市场和经济发展需要来设计财政收支规模和结构，这样，财政活动本身便被政府作为整个市场和经济运动的一个控制器来使用了。这是公共财政区别于其他类型财政的一个根本点。

　　四、必要的理论概括

　　1、公共财政是向社会提供公共产品以弥补市场失效的财政。在市场经济条件下，财政的根本问题是如何处理其与市场经济的关系问题，即政府与市场的关系问题。而财政与市场的关系，用一句通俗的话来说，就是“市场能干的，财政就不要去干；市场不能干的，财政就应该也必须去干。”如果把市场经济比作一个足球场，政府在场上就只能是“裁判员”而不是“球员”。所谓“市场不能干的”，用经济学的名词来表述，就是“市场失效”（marker failure），即在市场经济条件下，市场无法作到有效地配置资源，或难以发挥资源配置作用的一种状态。这是市场与生俱来的缺陷，无法依靠市场自身的力量去克服，只能依靠市场以外的力量，依靠公共活动，即政府的介入，这就导致了市场经济中公共财政存在的必要性。政府对市场失效的弥补，主要包括国家防务活动、维持正常的社会秩序、公共基础设施建设、为市场公平竞争指定规则、再分配以纠正社会收入分配不公现象、对经济运行实施宏观调控等。公共财政发挥上述作用，是市场经济正常运行必不可少的前提条件。因此，市场经济与公共财政是谁也离不开谁的，二者互为条件，是一种双边互动的关系，任何把它们对立起来的企图都是错误的。

　　2、公共财政向社会提供的必须是一种公正的服务。市场经济是一种“公正经济”，这是可以做出经济学解释的：市场经济的效率来源于市场机制所实现的生产要素配置优化，而要素配置的优化有赖于要素的自由流通，要素的自由流通又以利润率的平均化为前提，而利润率的平均化正是形式权利公正下公平竞争的结果。没有公正，就没有公平竞争。不公正的竞争中必然存在的超经济利益壁垒将使平均利润率无从实现，要素的自由流通和配置优化就无从谈起，有效调节社会分工的市场机制就无从建立，市场经济的效率就无法实现。政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的，而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中，很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外，市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程，也就是影响其他市场主体的过程。这样，政府以整个市场为对象提供的服务，在等价交换原则的决定作用下，就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待服务。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益，也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”，它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样，政府对不同的市场主体提供规格不同的服务，给一些市场主体的优惠的政策待遇，而又抑制着另外一些市场主体的活动，那么，政府实际上是以非市场手段，直接介入和干扰了市场经济的运行，从而犯了市场经济之大忌。政府平等对待所有的市场主体，从财政支出方面看，就是政府提供的公共服务，是适用于所有市场主体的，或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社会成员都是处于自动受益者之列，而不能只是国有经济才能使用；政府的环境保护活动，也不是只为国有经济提供的公共服务，而是为整个社会做的事。在税收方面，让某些经济成分享受低税率征收，或减免其税收负担，而对另一些经济成分反其道而行，就会人为地破坏交换活动的等价准则，造成不公平的市场环境。有人会问，西方国家的社会保障支出，并没有向所有的市场主体提供，而只是社会中的一部分人享受，怎么能说是平等对待所有的市场主体呢？是的，社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层，但其最终受益者仍然是整个社会，因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。西方的“两道社会安全网”使得那里半个多世纪以来没有发生“穷则思变”式的社会革命，甚至连小的社会波动也基本没有发生过，不是很发人深思吗？也许还有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很开，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这又怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”，不就是最大的公平吗？

　　 3、公共财政具有非赢利性。在市场经济条件下，私人和企业活动以追求市场赢利为目的，只有这样，才能在激烈的市场竞争中求得生存和发展。而公共财政则不同，它是以满足社会公共需要为目的。在市场经济中，政府一般不直接出面组织经济活动，即使办企业，也不是为了赢利，而是为社会提供公共服务和公共产品，这是判断真伪市场经济的一块试金石。公共财政的依托是政治强权，政府手里掌握着强大的国家机器，如果它的活动以赢利为目的，它会很自然地以自身的超经济强制力去为其赢利目的而服务。如果政府以这种身份出现在市场上（既当裁判员又当球员），那么这个市场也就不会有公平竞争秩序可言了。谁的实力又会强过政府呢？其结果一方面必然是税收手段被滥用，“竭泽而渔”式的剥夺将私人和企业不堪重负；另一方面政府支出将在政治特权的庇护下投入到市场赢利活动中去，形成“市场活动政治化”，并且难以避免权钱交易、“黑箱操作”、“权力市场化”等腐败现象的发生，其最终结果，对市场经济国家来说，将是市场秩序的崩溃和市场体系的毁灭；对正在向市场经济转轨的国家来说，将形成旧体制回不去、新体制建不成的尴尬局面，僵持一段时间后，可能形成既不是计划经济那样的旧体制、也不是市场经济新体制的一种“怪胎”，如吴敬琏先生所称的东南亚式的“裙带资本主义”。

　　 4、公共财政是民主的法治化的财政。国内学者谈论财政民主制的不多，据笔者了解，仅樊纲一人，而且他也只是从解决地方政府乱收费的角度谈的。 什么是财政民主制？依笔者的理解，就是按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。国家契约论认为，国家是一个契约，类似一个合同。社会经济正常运行所需要的私人产品，如吃穿住行之类，可以通过市场竞争生产出来；而人们需要的公共产品，如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等，这部分产品无论市场如何运行也是生产不出来的，只能由国家来提供。因此，人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。这是社会需要政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。 在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处。 从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴，是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的灵魂是平等竞争，反对权力市场化。市场竞争越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了财政民主制，穷人的利益得到了照顾——通过西方社会的“两道社会安全网”（即完善的社会保障制度）可见一斑。西方社会数十年来未见有大的社会动乱，这可能是一个主要原因。在财政民主制下，西方发达国家的议会中有纳税人的代表，有《纳税人宣言》，他们能够理直气壮指责政府，要求政府为纳税人提供服务和节约有效地使用财政资金。不管西方资产阶级民主带有多么大的虚伪性，这一点他们却是实实在在地做到了的。如果在市场经济条件下不强调民主理财，不建立财政民主制，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？

　　现代法治观念源于西方法制的近代化进程，是西方文明的重要组成部分。什么是法治？德国《布洛克豪斯百科全书》第15卷里有一个颇具代表性的定义：“法治国家的要素有如下内容：颁布在法律上限制国家权力的成文宪法；用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权力；法院从法律上保护公民的公共及私人权力不受国家权力的干涉；在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下，国家有赔偿的义务；法院独立，保障法官的法律地位；禁止刑法有追溯效力；最后，是行政机关的依法办事原则。”从这个定义中我们不难发现现代法治的几个基本要素：第一，法律是用来限制国家权力的；第二，法律是用来保护民众权利的；第三，法律是行政机关的行为准则。法治首先是用来“治”政府的，这，就是现代法治的真谛。这种意义上的法治，中国从来就没有出现过。中国不仅没有法治的传统，一直到现在，人们仍习惯于传统的思维，认为法治就是“依法治国”、“依法治厂”、“依法治街”、“依法治…”，谁“依法”？隐含的主语仍是政府。“依法…”只是总概念下的一个属概念，一个现代法制国家仅仅作到“依法…”是远远不够的，早在2000多年以前中国封建社会的早期就已经作到了，商鞅变法、赵奢依法治赵等，都是成功的案例。唐律被公认为中国封建社会最完备的法律制度，但是，我们能说那样的“依法治国”是“法治”吗？这显然是荒谬的。“法治”与“依法治国”的根本区别，在于“法治”首先是“治”政府，就是人民通过法律来限制和监督政府的权力。我们所说的财政法治化，也必须从这个意义上加以认识。社会公众通过议会和相应的法律程序，具体说通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督着政府的财政行为，从而使财政充分体现出是社会公众的财政。在公共财政体制下，公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质。纳税人是在为自己纳税，他们除了“依法纳税”外，还拥有对国家财政事物的决定权和监督权；而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务，税收的使用必须受到纳税人的监督和根本决定，这一切实现的形式就是议会（在中国则是全国人民代表大会）。议会批准的财政文件就是法律。政府征什么税、向谁征税、征多少税、怎样征税，以及如何安排财政支出，都是由议会说了算，而不是由政府说了算。未获得议会的批准，政府一分一厘也不能征收和动用。这就充分表明，政府是代表着社会公众在使用他们的“钱”，而直接体现出这样的财政是“公共”的财政。

　　科学地探索公共财政起源和发展历程，有助于人们揭示财政发展规律，总结经验、接受教训，以便在建立我国市场经济体制和公共财政的活动中变得更加主动、更加自由、更富有预见性。上述公共财政“萌芽期”、 “形成期”、 “完善期”的“三阶段论”，还有待于学术界专家的鉴定，这里，我谨提出以下观点：既然市场经济与公共财政有着如此密不可分的关系，那么是不是说，中国在进行社会主义市场经济体制改革的同时，也应积极构建自己的公共财政体制呢？回答是肯定的。市场经济国家200年的实践已经证明，实行市场经济体制的国家，必然选择公共财政模式；市场经济中的财政只能是为市场和社会提供公共服务的财政。对此我们必须有清醒的认识，不应以“国情”之类的托词拒绝改革。可以预见，中国下一步财政改革的核心问题，将是如何尽快建立具有中国特色的公共财政体制。中国选择公共财政模式如同当初选择市场经济之路一样，是不以人的意志为转移的，是不可抗拒的。