一、引言

　　根据2004年4月中央下发的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，农业税减免工作在全国范围内展开。《意见》中指出，“继续推进农村税费改革。要巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。降低税率后减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上由自己消化，粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。各地要严格按照减税比例调减到户，真正让农民得到实惠；确保各级转移支付资金专款专用，及时足额下拨到位。”可见中央在推进农业税减免的同时，也指出了这一工作的配套措施，即财政转移支付制度。那么财政转移支付对农业税减免工作有什么意义，在此次农业税减免过程中能起到什么样的作用，就是很值得我们关注和思考的。

　　二、农业税减免过程中财政转移支付的重要意义和作用

　　新中国以来，中国的农业和工业发展并非同步，农村和城市的差距日益增大。为了支持工业发展，早日实现工业化，农民出售农产品的价格被从低制定，这不仅使工业部门可以按较低的价格获得生产资料，财务上表现为较低的物化成本，同时可以使城镇居民维持较低的生活费用和较低的工资水平，工业企业在财务上又表现为较低的活劳动成本。而同时工业部门出售工业品时从高定价，工业部门由此实现了较高的销售收入，获得了较多的利润。这种价格“剪刀差”的存在结果是增加了工业部门的纯收入水平。 但却导致农业农村发展的相对滞后，农民生活困难的局面。而城乡之间存在着的巨大差距也是当前社会全面发展进步的一大障碍。因此国家提出要减轻农民负担，支持农业、农村的发展。今年提出的农业税减免，目的就是要减轻农民负担，提高农民生活水平，从而缩小城乡差距，实现平衡发展。

　　但是在探讨农业税减免这一问题时，我们首先不能忽视农业税作为税收的一种所具有的财政意义。我们知道税收收入是财政收入的最主要来源，关系到政府机构的正常运转，国家职能的顺利实施，对于整个国家的政治、经济、文化事业和个人的生存发展都有巨大的意义。根据我国现行的财政体制，农业税上交到各省市后，很大一部分是返还给了县、乡、村一级的行政机关，作为他们“吃饭财政”的经济来源和农村基础设施建设的投入资金。而当前在我国财政领域，县乡财政运行普遍较为困难，特别是中西部地区，县乡财政困难有不断加剧的趋势。由于财力匮乏，我国县乡财政扶持地方经济和社会事业发展的能力正在变弱。 因此可以预见，农业税减免之后，有相当数量的基层财政将面临收入不足的困境。收入减少了，却又要维持既有的机构运行，那么对农村的基础建设和生产建设的投入将可能因此而减少，农村的教育资金可能面临严重的短缺，而各种乱收费的现象也极有可能抬头。这些问题，从长远来看，反而会制约农业的发展以及农民素质的提高， 会损害农民的利益，并且在一定程度上影响农民实现持续的增收和农业的现代化。

　　我们可以从农业税的减免很现实的看到农民因交纳的税金减少从而减轻了负担。像吉林省，作为今年完全免除农业税省份，预计人均减税一百元。但是我们需要注意的是这种上缴税费的负担并不是农民负担的全部，而教育经费，医疗支出等开销则是现在农民的主要负担。我们必须注意因农业税减免所带来的财政缺口很有可能会导致农民在这些方面负担的增加。为了防止这种情况的出现，必须要通过其他途径补足这一财政缺口。而财政转移支付制度就可以承担起这样的“任务”。

　　政府间财政转移支付， 是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配，它是实行分税制财政管理体制的各国普遍采用的一项制度，它是解决中央与地方间财政纵向不平衡和各地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政分配关系的有效途径。 财政转移支付实质上是对政府收入的一种再分配，它是政府行使收入再分配职能所采取的主要形式和手段；其社会道义上的目标是公平，经济上的目标是社会效用的最大化。 而纵观世界各国的实践，我们也能很清楚地看到财政转移支付在发挥着实现公平，促进发展的作用。

　　因此我们强调农业税减免过程中财政转移支付的重要意义，就是要重视并以求能充分发挥这一制度的作用。在农业税减免的同时，通过财政转移支付，补足政府财政缺口，从而能保证甚至是一定程度增加对农村、农业、农民的投入，尤其是如果能确保这部分资金投入到农民需求最为迫切的领域，则能更好的促进社会公平和经济效用最大化的实现。这对于切实减轻农民负担，长远的促进农业农村的发展，具有重大的意义。

　　三、我国现行财政转移支付制度存在的缺陷

　　针对以上论述的财政转移支付在农业税减免过程中所具有的重要意义和作用，我们需要审视一下我国现行的财政转移支付制度能否实现这些作用，从而在农业税减免的过程中真正实现减轻农民负担的目的。

　　我国现行的财政转移支付制度，是在1994年分税制财政体制改革基础上确立的，是一种从狭义上理解的财政转移支付，即相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移。 而纵观我国现行的财政转移支付制度，我认为存在以下缺陷不利于配合农业税减免工作。

　　首先，基本目标存在问题。财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，也就是要解决地方政府间财政的横向不平衡问题。这一点在我国当前城乡差距日渐增大的情况下尤其应当强调。可是我国现行的财政转移支付还主要是弥补财政缺口，在解决政府间财政的纵向不平衡。这的确也是重要的，甚至这是此次农业税减免过程中财政转移支付应当起到的首要作用。但这不仅仅是全部。如果忽视保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平这一目标，那么很可能获得的转移资金大部分用于维持现有的政府机构的运转，而不是投入到了能带来更大效用的领域，比如农村教育，比如农田水利。这样会弱化政府机构精简的必要，不利于使有限的资金发挥最大效用这一经济基本要求。

　　第二，政府间事权、财权划分不清。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。同时，对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，还规定不够明确。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱， 会导致面对一些公共事务时政府之间互相推托。从而造成一部分财政支出的不合理，责任不明确，带有相当大的主观随意性，这很难保证转移的资金能够流入到最需要的领域，从而使得转移支付制度缺乏科学性。

　　第三，财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是都有明确的法律依据。比如德国在《基本法》中对政府间转移支付做了规定。加拿大和澳大利亚的转移支付源于宪法的规定。 而中国现在还没有《财政转移支付法》，现行政府间财政转移支付制度依据的主要是仅有的一些政府规章，尤其是省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺少规范的法律依据。在这样的情况下，即使中央在《意见》中强调发挥财政转移支付的作用，弥补财政缺口，但由于缺乏权威性法律依据，政策在执行时往往会陷入随意性的境地。

　　四、结论

　　通过以上的论述，我们认识到作为此次农业税减免工作配套制度的财政转移支付制度，在农业税减免过程中具有重要的意义和作用。但同时我们也看到我国现行的财政转移支付制度在实现这些作用方面存在相当的缺陷。

　　为了防止出现农民负担因为农业税的减免反而增加的与政策宗旨背道而驰的局面，就必须要尽快完善我国的财政转移支付制度。贯彻保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平这一基本目标，明确政府间的事权、财权，并尽快制定、完善相关的法律法规，从而更好的发挥出财政转移支付制度的作用，保障农业税减免的顺利进行。