| 引言 即将在2005年2月1日施行的《财政违法行为处罚处分条例》（下文简称条例）是国务院为稳定经济环境，维护财政经济秩序制定的行政法规，致力于规制、处罚国家机关及其工作人员，其他单位及个人的财政违法行为。尽管法规还没有正式施行，但本文还是想就该条例中有关行政行为[1] 的内容作些粗浅的分析，未雨绸缪一下。 一、依法行政的困境 依法行政是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。[2] 本文所说的依法行政的困境是指行政机关依据该条例作出的行政决定可能会与信赖保护原则发生冲突。信赖保护原则是指有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性，正当性，权威性而无过错参与其实施的授意性，合意性，指导性等行政行为所期望得到的合法或合理利益，也是行政法的一条基本原则。[3] 该条例中有很多规制行政机关的财政行为的内容，强制性色彩很浓，很多规定都没有缓冲的余地，这对制裁违法者当然是好事，但是相关内容中很多都是对行政机关的处罚，这就涉及到了对应此违法行政机关的行政相对人的利益。以该条例中的第七条为例，“违反国家关于转移支付管理规定的行为”应得到“责令改正，追回有关款项”的结果，改正就是恢复原状，如果该转移支付令某行政相对人受益，如此果断的决定，没有任何“软着陆”措施，强令收回了相对人的既得利益，是不是违反了信赖保护原则呢？现行法律中行政许可法第8条、第69条明确规定了信赖保护原则，若撤销违法行政行为会侵犯相对人的合法权益，则要对其做出赔偿。如果编制预决算涉及到行政许可行为，监督部门限令编制预决算的单位改正并收回款项，善意相对人可以依据行政许可法得到赔偿，但是现行法律中只有行政许可法明确规定了信赖保护原则，如果是依职权行政行为因违反财政法律法规被撤销，相对人的合法权益如何得到保护呢？这一点条例中没有做出说明。另外，行政许可法第69条明确规定，“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。财政行为多为拨款、制定财政计划等行为，涉及的利益群体通常很广泛，很可能对公众利益造成重大损害 [4]，如果某财政许可行为因可能对公众利益造成重大损害而不得撤销的话，那么依据该条例所做的行政决定是不是与行政许可法发生冲突了呢？此问题固然可以用法的效力高低加以解决，但是在制定时便留有余地岂不是更好？个人认为应该明示对行政相对人合法的既得利益的保护。 二、程序性保障不健全 该条例以处分、处罚性内容为主，涉及到对行政机关、国家工作人员、其他单位及个人的财产、名誉等多方面的实体利益的处分，本应有健全的程序性规定，但条例只有第32条是关于程序的规定，“单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提起诉讼。国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规的规定提出申诉”。这几部法律中的规定是否可以涵盖此条例中的所有程序问题呢？是不是这些法律中存在的程序性漏洞也要依样画葫芦的搬进条例中应用呢？应用行政复议法、行政诉讼法的程序性规定解决问题，其前提显然是本条例中的行政行为已执行完毕，也就是说当事人只能在得到结果后寻求救济，在条例中的行政行为实施时根本就没有得到程序性保障，财政违法涉及到财产问题，应该给当事人陈述、申辩、听证的机会，没有过程的控制，当事人可以得到完善的保护吗？个人认为，我国目前还没有统一的行政程序法典，涉及到强制的行政行为的条例自身应对程序性内容加以完善。 三、关于法条具体内容的一点看法 首先，条例中的某些规定缺乏后果模式。比如第22条第一款规定“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。”,不配合怎样呢？又如第七条规定“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。”也没有规定款项追不回应该怎么办，追究谁的财产责任。 其次，个人认为第18条应该删去。第18条规定“属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”这有两个问题：特别的事务如有相应的特别的法律规范，则该法律规范优先调整，这是适用法律时当然应该遵守的，另外，既然已经规定了会计方面的事务依照会计方面的法律法规处理，怎么又在条例中规定“对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”若规定有所不同或冲突，该遵循哪一个呢？所以我认为这一条即使不存在也不会有什么影响，反而会省却不必要的麻烦。 最后，条例第34条明确地规定了使用该条例的主体资格，值得肯定，发生相关纠纷的时候适用起来非常方便。 以上仅是我个人的一点粗浅的看法，国务院颁布该条例治理混乱的财政环境当然是一件大好事，条例还没有实施，我却在这里找了许多毛病，我只想说，我如此挑剔是因为我对它充满期望。 |
